●南方日报记者 谢庆裕 

    通讯员 陈彦鸿

    守着大片山林却不能“吃山”，已成危房的课室连电灯也没装，一家人年均收入不到2000元……在珠三角下游地区经济起飞并享用着洁净的东江水时，东江上游涵盖赣粤两省共8个县的源头地区却至今未能脱贫。

    有专家调研后发现，东江源头与下游末端城乡GDP的差距达116倍，并且从下游到上游逐渐递减。东江流域的跨省生态补偿机制呼吁了数年，却始终尚未迈出实质一步。这也考验着守着生态、却也守着贫困的上游地区人民焦灼的内心。

    东江的困境是我国跨省生态补偿的缩影。本周三，国家发改委主任徐绍史向全国人大常委会作关于生态补偿机制建设工作情况的报告时透露，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001年的23亿元增加到2012年的约780亿元，累计约2500亿元。

    与2500亿元本身已杯水车薪相比，地区间特别是跨省的横向生态补偿更加薄弱。

    “近年来一些地方开展的横向生态补偿实践仍处于探索过程中，实施效果还有待观察。一些有条件的地方还尚未实施”徐绍史透露，将来会进一步加强生态补偿力度，加快完善配套基础性制度，鼓励跨省流域、区域开展生态补偿试点。

    目前，广东一些环保组织通过公益手段，引入企业等社会力量试水跨省生态补偿，并希望通过结对帮扶、共建生态示范村等方式，改变长期不能授人以“渔”的传统补偿方式。

    东江源区小孩未见过玩具

    东江是珠江水系三大水系之一，是香港及“珠三角”地区5000万人的主要饮用水源。

    数十年来，源区各级政府和人民为保护生态环境却牺牲了发展的机遇，被人们称为“守着源头、守着生态、守着贫穷”。林木限制砍伐，采矿工厂需要关停。

    东江源区涵盖江西赣州市的寻乌、安远、定南3县，以及广东河源的连平、和平、龙川、紫金、东源5县。目前，江西寻乌县、安远县是国家扶贫开发工作重点县，其余6县是省级贫困县。

    去年底，“感恩东江”公益调研组对上述源区进行了持续走访，所见情景令人触目惊心。

    泥泞的山路边，简陋的泥砖房错落山间，这里就是东江正源江西寻乌县三标乡源头村。共有六口人的谢国通一家，是最靠近东江源头的第一户。屋内漆黑一片，大门更因为家徒四壁而不用上锁。

    谢国通告诉调研组，政府为保护源头已经封山，本可以靠山吃山守着几十亩山林的谢家年收入不到两千多，年迈的父母和有病的妻子还得上山护林。如果把这些林木都砍掉，就可以卖掉30万元。

    令调研组成员吴婷婷印象深刻的是，她当时问谢国通两个女儿喜欢什么玩具，她们都漠然了，“原来她们连什么是玩具都没看过”。

    经济的落后使东江源区的教育开展也困难重重。与广东山水相连的定南县鹅公镇岸口小学创建于上世纪50年代，由于年久失修木质的结构全都发霉，属于一级危房，每逢下雨屋漏连连，现在教室里都没有装电灯，孩子的午餐大多是自家带的凉拌菜。

    由于地处偏僻，寻乌县东江源方圆几十里只有一所小学。一位64岁还在教书的乡村教师痛心地说，“这些孩子每天都要翻20多公里的山路上学，感到很不忍心。”

    东江源区并非没有发展资源，但他们均选择了牺牲自身利益保护生态。其中寻乌县素有“稀土王国”的美称，近年为保护东江源头区域水环境，开展了稀土矿区及周边环境整治工作，先后在源区取缔关停污染矿点104个。安远县先后关闭稀土矿点、木材加工厂共50多家近百条生产线。定南县关闭钨矿坑口68个，金矿采矿点33个，稀土采矿点134个。赣南三县启动源头生态移民工程，搬迁居民7000人。

    广东河源源区的连平、和平、龙川、紫金、东源均为广东省级特困县。几年来，河源为控制污染投入近2亿元，用以污染源治理和削减排污量。关停重污染企业70多家，关闭破坏植被、影响水质的采石场12个，拒绝投资影响环境的工业项目10余亿元。同时为建设全省最大的新丰江水库和枫树坝水库，移民总数达20万人。

    流域各市GDP下游到上游逐级递减

    省政协委员、中山大学生态学博导杨中艺曾联合环保组织，调研过东江流域各市、县（区）的地区生产总值与地理位置的关系。他们发现地区GDP是沿东江从上游到下游不断提高。

    位于东江下游的深圳、东莞两市2007年的GDP分别是东江源头的江西省寻乌、定南、安远3县GDP总量的116和54倍，是东江上游河源市的21和10倍，而整个河源市面积是深圳和东莞的7倍和6倍；河源市和平县与深圳、东莞面积相差不大，但后两者的GDP分别是前者的214倍和99倍。

    而从人均GDP来看，东江流域各市、县（区）人均GDP也呈从下游到上游递增的趋势，而且差异随时间的推移而扩大。

    在广东，保护东江的省内生态补偿从20世纪90年代开始就已起步。当时广东省就通过加大对河源市财政转移支付力度进行补偿。1993年开始，从新丰江、枫树坝两大水库所发电量按每千瓦时5厘钱提取资金用于库区上游水土保持生态建设。

    去年，广东省出台《广东省生态保护补偿办法》（以下简称《办法》），明确从2012年起，省财政每年安排生态保护补偿转移支付资金，对重点生态功能区的县（市）给予补偿和激励，主要用于生态环境保护和修复、保障改善民生、维持基层政权运转和社会稳定。有专家曾做测算，一个县由此获得的补偿资金大概几千万元。

    不过在暨南大学区域与城市经济研究中心教授代明看来，上述补偿大多都是“授人以鱼”的财政转移支付形式，而且相对河源的环保资金来说可谓杯水车薪。

    杨中艺曾做过测算，假设不动用省级财政，仅根据下游4市的收益人口数来分担补偿金，以河源达到珠三角一半人均收入的目标计，惠州、增城、东莞和深圳分别应给河源补偿21.83、4.61、39.13亿和48.53亿元。假设使用省级财政分担补偿金的1/4，省政府、惠州、增城、东莞和深圳分别应给河源补偿28.52亿、9.63亿、1.50亿、33.13亿和41.32亿元。

    跨省补偿机制呼吁数年未迈步

    与省内补偿逐渐起步并规范相比，东江流域的跨省生态补偿机制呼吁了数年，却始终尚未迈出实质一步。

    目前在这方面仅有的探索是2005年出台的《东江源生态环境补偿机制实施方案》，明确从2006年开始，广东粤海集团每年从东深供水工程水费中拿出1.5亿元资金用于东江源区生态环境保护。而这1.5亿元，已包括省内补偿与跨省补偿的总和。

    “东江源区的生态环境状况不仅关系到江西省生态环境质量，也关系到广东省和香港地区的饮用水安全。”针对这种跨省的流域生态补偿，中国环境报资深记者赵娜曾撰文呼吁，国家应早日出台相关政策，逐步建立起国家级生态环境补偿专项资金和补偿办法，并协调跨省级行政区域的补偿事项。

    杨中艺表示，目前跨省的补偿不但没有政策依据，阻力也比较大，连需要怎么补，要补多少才能达到解决源区贫困都没有做过这方面的评估。

    在专家们看来，生态补偿也可以称为上游地区的动力，在国内的一些实践中，如果上游交下来的水超标，甚至需要上游反向补偿下游。而如果忽视跨省生态补偿，作为西、北、东江下游的广东会存在隐忧。

    去年，省政协的重点提案《关于尽快解决长潭水库水质污染的建议》就披露，韩江流域水质总体过关，但上游省界部分水体水质呈恶化趋势，2002年以来，福建省武平县三个镇和象洞乡生猪养殖业快速发展，造成下游广东省石窟河长潭水库污染。

    当时参加调研的广东省水利厅有关负责人表示，“谈生态补偿，需要当地履行自己（保护生态）的职责，在履行职责前提下才可以谈补偿。但生态补偿需要国家和省统筹。跨省的河流需要国家财政统筹，跨市的河流需要省级财政统筹”。

    徐绍史近日也在报告中坦承，“近年来一些地方开展的横向生态补偿实践仍处于探索过程中，实施效果还有待观察，一些有条件的地方还尚未实施”。所谓横向补偿，就是指地区间通过自愿协商进行资金补偿。

    专家认为，横向补偿制度建设滞后，究其原因，主要是在国家和地方层面，缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范。同时，在开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间，也缺乏有效的协商平台和机制。

    民间试水多渠道补偿源头

     据悉，2007年7月，财政部、环保部将新安江流域生态补偿机制列为全国首个跨省流域生态补偿试点，目前补偿效果初显成效，但补偿内容上仅局限于工程治理。

    寻乌县副县长廖丽萍建议，在东江源的生态补偿上，除了借鉴新安江实施财政间跨省的生态补偿外，还可以通过下游与上游一对一多对一，或者可以协助给水源地引入环境友好、有利于生态发展的项目，助推当地经济发展。

    国家发改委也坦言，目前生态补偿资金来源渠道和补偿方式单一。补偿资金主要依靠中央财政转移支付，地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视。

    对此，广东正通过民间的渠道，吸引企业等社会资金进入，从民间试水探索跨省生态补偿。在本周二，由省人大环资委、省政协人资环委指导，广东省环境保护基金会承办的“感恩东江”活动启动，首期活动将募集3000万元，用于东江上游生态林建设、水源涵养，组织下游地区企业于上游地区结对，帮助上游地区建设，资助创建12到24个绿色学校等。

    广东省环保基金会理事长陈坚介绍，通过活动想试水企业、热心人士等民间力量在跨省生态补偿、协调上下游区域发展上的作用。活动将动员社会各界共同参与东江源头的生态保护和全流域水体环境保护与污染控制，加深上下游之间的沟通和合作，把解决东江流域生态环境的突出问题和对源区的扶贫济困、人文关怀、绿色教育结合起来，建立东江上下游之间的和谐协调机制。

    在首期活动阶段性目标实现后，主办方还将根据需要再研究后续活动方案，或扩展至珠江水系的其他江河流域。

    杨中艺认为，在跨省生态补偿机制尚未健全之下，无论民间还是政府行为，方式是可以多样的，甚至在下游地区通过阶梯水价，令一部分水费反哺上游地区都是可以的。但在推进过程中，首先应做好教育与沟通工作，取得大量的群众基础才能有效果。“要在顶层方案的设计上，就让社会知道上游需要多大缺口，上游为下游地区的饮水安全做出了多大贡献，另外这笔钱应怎么用，用在哪也应有明确的目标”。

    国家发改委本周三也表示，下一步的工作重点包括搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。