备受关注的《环保法》修订案（草案）本周提交十二届全国人大常委会第五次会议进行三审。环境公益诉讼主体的调整继续成为关注的焦点。
    从一审稿的模糊表述，到二审稿的局限于“环保联合会”，再到三审稿的符合一定条件的“全国性社会组织”，环境公益诉讼主体的表述三度大调整，却始终未能抽身于舆论漩涡。
    有专家指出，公益诉讼争议背后的审慎之举，或许缘于民间环境维权的强烈愿望以及环保组织能力良莠不齐的现实矛盾，在稳妥推进中防止滥诉。鉴于社会各界对修正案依然存在争议，新环保法也许还需要四审之后才有定论
    符合新稿条件者寥寥
    近一年多以来，关于环境公益诉讼主体的讨论，就如入秋后的空气一样，雾里看花却难以尘埃落定。
    截至昨日，环保组织自然大学发起的“呼吁改变对‘环境公益诉讼主体’的无理限定”的公开信上，已有748名个人、102个单位署名支持。公开信上说，“人人都有权发起公益诉讼，至少让愿意参与环境公益诉讼的全国各地民间草根组织，可以随时随地发起环境公益诉讼”。
    今年6月，在多次呼吁中，环保法草案二审稿显示：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”
    此举一石激起千层浪。众多环保组织质疑，上述提法相当于对环保联合会的“特权条款”，也会压制民间的环保热情，而“环保联合会”并非法律用语。
    3个月后，全国人大法律委员会在本周一透露了《环保法》三审稿的最新修改，即“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”
    然而，不少专家随即发现“本次调整的主体范围看似更广泛，实则收窄了”，仔细对照，全国或只有三四家组织有资格提起环保公益诉讼。
    中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发表示，目前国内符合草案三审稿对于环保公益诉讼主体要求的、在民政部门登记的环保组织主要有中华环保联合会总会、中国环境科学学会、中国环保产业协会、中国生态文明研究与促进会等几家。
    其中，中国生态文明研究与促进会成立时间仅两三年，尚不符合专门从事环保公益活动连续五年以上的规定，而除中华环保联合会总会外的其他三家以前从未提起过任何环保公益诉讼，此前也并没有意愿进行环保公益诉讼。
    “可以依法在民政部门登记的环保组织，需要有国家副部级或部级机构作为主管部门，而社会上大多数有意愿提起公益诉讼的环保组织很难找到符合该条件的主管部门。”王灿发直言，此前部分城市的地方法庭还愿意受理由这些民间机构提起的公益诉讼，但如果草案三审稿的规定最终落实到环保法中，广大的民间环保机构，包括中华环保联合会各地分会都会被拒之门外了。
    广东或无组织具诉讼资格
    与环保组织较为发达的北京相比，广东的环保组织总体实力相对偏弱，但也有环保厅主管的广东省环保基金会，近年来在默默地为开展环境公益诉讼作准备。
    该基金会秘书长袁征认为，三审稿比二审稿改变了法律指定独家组织作为诉讼主体的提法，“应该说既考虑到法律的公允性，又从‘防止滥诉’和‘有序诉讼’的角度对诉讼主体作出了限制。”
    不过，三审稿中对于“国务院民政部门登记”以及“全国性”这样的表述，等于将地方环保组织都排除在外，包括像广东省环保基金会这样，有一定地方环保部门官方背景的组织也不能幸免。
    “从目前环境污染事故发生的现实情况看，污染事故所造成的环境损害往往都局限在一定的区域范围内，这种区域环境直接关系到当地民众和环保组织的环境权益，他们比全国性组织更加关注本地的环境问题。”袁征认为，污染发生地的民众和环保组织才是地方环保公益维权的民事主体。而三审稿意见把大量的地方性环保组织均排除在公益诉讼的主体之外，“显然，这仍然是《环保法修正案》的一个缺陷。”
    事实上，目前由广东省环保厅主管或者指导的，仅有广东省环保基金会、广东省环保产业协会、广东环境科学学会三家组织。而具有环境公益维权功能的，只有广东省环保基金会。
    早在2010年，省环保基金会专门成立了法律事务委员会，并组织了公益律师团。平日除了进行环境普法宣传、进行公益性法律援助，也一直在为广东开展环境公益诉讼的破冰做准备工作。省环保部门也一直有意向将其作为我省环境公益维权的试点。
    “环境公益诉讼一定要与地方政府相关部门沟通、协调，取得其理解、谅解、支持，公益行动才能顺利进行。”在省环保基金会法律事务委员会委员、律师何贵忠等专家看来，省环保基金会经过多年的准备，也是有一定官方背景的组织，已具备开展环境公益维权的基本条件。
    “我们一直在准备，虽然其余省份也有一些环保组织联合政府进行环境公益诉讼，但我们想等到国家对公益诉讼的主体明确后才真正开展。”不过令人意想不到的是， “如果按现在三审稿的表述来执行，不但我们做不了，更多没有官方背景、缺乏资金、连维持生存都成问题的草根环保组织，更加做不了。”环保基金会人士难掩遗憾。
    审慎放开背后的考虑
    关于环境公益诉讼主体的调整，尽管三易其稿仍保持审慎，这从官方已透露的信息以及专家的分析来看，也有部分是基于现实的考虑。
    全国人大法律委员会副主任委员张鸣起在作三审稿修改情况汇报时说：“考虑到环境公益诉讼是一项新制度，宜积极稳妥地推进确定环境公益诉讼主体范围，也需要考虑诉讼主体的专业能力、社会信誉等因素，防止滥诉。”
    究竟环境公益诉讼主体是过严还是过宽，委员代表们也有不同意见。
    据新华社报道，针对二审稿中环保公益诉讼主体的规定，有些委员、代表认为，公益诉讼主体范围过窄，与本法倡导的公众参与环境保护的精神不符，会造成环境公益诉讼制度形同虚设，最大程度吸收社会各界的力量来参与，才能对环境污染企业和污染者形成更大的威慑。因此，建议扩大环境公益诉讼的主体范围。
    也有委员、部门和公众提出，环境公益诉讼是一种补充的救济措施，环境公益诉讼主体不宜过宽。对环境违法造成的损害，可以通过行政执法、刑事制裁和有关受害人提起民事诉讼等多种渠道予以救济。
    据本报记者了解，从我国环保组织发展现状来看，“不宜过宽”的忧虑并非多余。以环保组织数量众多的广东为例，不要说在国务院民政部备案，在广东省民政厅备案的组织也不多，大部分环保组织是从大学生社团演变而来，“他们很多时候都是饥一顿饱一顿，除了做一些知识宣传活动外，没有资金、专业能力参加维权的。”有环保组织人士向记者坦言。
    据广东省环保志愿者指导委员会2011年不完全统计，全省已有各类环保社团组织194个，约占全国的5.5%，在全国仅次于北京。但自发于草根民间组织的有37个，占19%；院校的环保社团75个，占39%。
    “其中后两者的比例占全国10％，许多环保民间组织没有在民政部门登记，或散兵游勇，或挂靠在志愿者协会、或者高校的团委、学生会。”袁征说。
    “从严格意义上来讲，当前我省许多环保社团还不是真正的环保社会组织，仅是志愿者、学校社团的一个分支，不少社团都处在‘哭穷’的生存期，面临规模小，资金人才和专业知识缺乏等瓶颈。”中山大学教授、广东发展研究院公民社会中心主任朱健刚表示。
    有大型环保组织人士向记者分析，由于资金缺乏，为了解决组织运行的“温饱”，如果是一些实力不强的小组织参与环境维权，他们的目的性就可能并不单纯。“例如可能向某些污染企业妥协，从中获得组织的运营资金。”
    不过，这并不能说用“全国性”、“国家备案”等门槛，就可以把一些草根以及地方环保组织排除在外。近年的云南铬渣污染案、康菲漏油事件的赔偿中，发起环境公益诉讼的都是一些无官方背景的大型草根NGO，他们在环境公益维权上的实践经验，甚至比一些官方背景的组织更加丰富并具有参考意义。
    ■观察
    宽严相济难平衡
    与许多法律制定过程中的争议相似，环境公益诉讼的主体悬而难决，有专家认为，这背后仍然是立法如何做到宽严相济的平衡问题。
    有环保组织的法律专家指出，《民事诉讼法》明确“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”所以，如果《环保法》对环境公益诉讼主体不作规定，实践中必然会有部分司法机关以“法律没有明确规定”为由拒绝民间环保组织提起的公益诉讼。但《环保法修正案》一审稿，对公益诉讼主体是哪些机关和组织未有明确，则显得“过宽”。
    而如果将其范围收缩到二审稿中的“环保联合会”或者三审稿中的规定条件下的“全国性组织”，则似乎“过严”，包括此前的曲靖铬污染公益诉讼案等民间组织提起的公益诉讼实践，都与该条款的立法规定直接冲突，本已举步维艰的公益诉讼将陷入“开倒车”局面。
    事实上，无论过宽还是过严，都容易与现实情况冲突，而不利于法律的实际执行。一方面，在现阶段，如果将公益诉讼主体完全放开，这不仅可能给司法资源带来压力，也可能因为公民自身能力所限，并不能很好地实现预期效果。环境公益诉讼并非解决环境纠纷的唯一救命稻草。依据现行民事诉讼法、民法，如果公民个人受到了环境侵害，可以直接提起诉讼，热衷公益事业的人士也可以为受害者提供法律帮助。另一方面，如果只让很有限的组织拥有公益诉讼权，可能会出现权力寻租。
    即使一开始基于现实情况以高门槛为过渡，在公益诉讼走向成熟的适当时候，也可通过立法逐步扩大主体范围。如知名环保人士冯永峰提出建议，将该条款修改为： “依法在各级民政部门登记，有志于从事环境保护公益活动的各类社会组织，都可以向人民法院提起诉讼。其他法律另有规定的，依照其规定。”冯永峰认为，它指向的，就是发起公益环境诉讼的门槛降低、主体更宽，但又并非脱离法律认可的过低门槛。