环境案件“三审合一”模式是指资源环境类的刑事、民事、行政及非诉行政执行审查案件由行政庭设立的环保合议庭或专门的环保审判庭统一审理。

 随着最高人民法院设立专门的环境资源审判庭，我国对环境资源审判专门化做了进一步的探索，资源环境案件审判机构专门化已初步实现。专门化机构怎么运作，探索“三审合一”模式是一个关键。目前，我国多地法院探索实行了“三审合一”的模式，集中审理刑事、民事、行政等3类案件中全部或部分类型案件。

“三审合一”集中审判模式推行效果如何？还存在哪些问题需要解决？如何继续推进？本报记者进行了深入采访。

 地方实践

“三审合一”效果如何？

 昆山法院通报环境案件审判情况，截至9月共受理13起案件

 中国环境报记者闫艳

 随着“啪”的落槌声，江苏省昆山市人民法院环境保护合议庭审判长宣布：被告人张某犯污染环境罪，判处有期徒刑四年六个月，并处罚金人民币一万三千元；被告人林某犯污染环境罪，判处有期徒刑四年六个月，并处罚金人民币一万三千元；被告人朱某犯污染环境罪，判处有期徒刑四年，并处罚金人民币一万元。

 这是昆山市，也是苏州市推行“三审合一”集中审判以来，首例进入刑事审判程序的污染环境案件。

 昆山环保法庭审了什么案？

 案件种类齐全，刑事案件占比高达31%

在昆山市人民法院，记者看到了一组数据：

 截至今年9月，昆山市法院共受理环境保护案件13起；其中刑事案件4起，民事案件1起，行政案件两起，非诉执行审查案件6起。已审结8起，其中刑事案件1起、行政案件1起、非诉执行审查案件6起。

 昆山市人民法院环境保护合议庭庭长李诗茵告诉记者，这些案件具有三大特征。一是类型齐全，涵盖刑事、民事、行政、非诉执行审查四大领域；二是注重对环境污染的刑事打击，刑事案件的占比高达31%；三是受理案件范围扩大至太仓市。

 据了解，2013年11月，江苏省法院系统全面推行环境案件的“三审合一”集中审判工作，即将涉及环境保护、资源类的刑事、民事、行政及非诉执行审查案件，统一交由行政审判庭设立的环境保护合议庭进行审理；同时，将这类案件交由部分法院集中管辖。昆山市人民法院被确立为苏州市地区3家拥有“三审合一”管辖权的基层法院之一，管辖范围为昆山、太仓两市。

 审理遇到了哪些问题？

 预防体系有待重视，惩戒力度有待加强，修复机制有待完善

 昆山市人民法院确立了环境案件“三审合一”的审判模式，受理了不同类型的案件。那么，在案件审理过程中还存在哪些问题需要解决？

 对此，李诗茵用了“三个有待”来总结环境案件在审理过程中遇到的问题。“在环境案件审理中，我们认为环境保护预防体系有待重视、惩戒力度有待加强、修复机制有待完善。”李诗茵说。

 据了解，由于司法权具有“不告不理”的属性，大多环境案件诉至法院时，环境污染或环境侵害行为已经对公共利益产生了巨大的、不可逆转的损害。只有完善环境保护的预防体系，做到迅速、快捷、有力地制止即将发生或者正在发生的环境违法行为，才能从根源上保护好环境。

 但目前环境保护预防、监管职能的规定散见于大量法律、法规、规章及规范性文件中，统管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉、缺位、错位的现象大量存在，导致环境保护预防体系难以落实到位。

 李诗茵认为，惩戒的力度有待加强，包括以下几个原因。

 第一，目前惩戒的方式较为单一。除了少数环境违法行为可以定罪量刑之外，大部分案件仅能通过行政处罚加以制裁。但现有的行政处罚绝大多数以罚款或责令整改的方式作出，少有责令关闭、停产的措施，更难以触及违法者的致命要害。

 第二，财产罚的效果不佳。现实中很多环境违法行为造成的经济损失远超罚金或罚款的数额，“违法成本”远低于“守法成本”。

 第三，行为罚的执行难度很大。被处罚人对罚款、补缴排污费等处罚往往会主动履行，但责令关闭、停产停业、限期整改等行为罚的执行却会遇到很大阻碍。

“即使处以高额的财产罚，也无法弥补环境违法行为带来的永久性损害。”李诗茵认为，环境修复机制也有待完善。

 如何完善环境生态修复的法律机制，是生态文明建设的重大课题。据了解，由于当下环境评估机制缺少明文规定，与生态环境质量退化相关的费用尚无法纳入赔偿范围，环境修复往往由政府出资解决。

“这会造成某一特定的违法主体在实施了环境违法行为后，环境生态修复费用却由政府及全社会埋单的不公现象。”李诗茵说。

 如何探索环境保护令制度？

 对违法企业制作禁止令及执行令，明确法律责任及惩罚措施

3月20日，昆山市人民法院发布苏州地区首例环境保护禁止令，对某企业未经批准的环境违法行为予以叫停。

6月16日，昆山市人民法院又发布江苏省首例大气污染执行令，责令某企业在生产时必须保持大气治理设施的正常运行，取得了良好的执行效果。

 昆山市人民法院积极探索环境保护令状制度，解决行为罚的执行难问题。对环境违法企业，法院制作禁止令及执行令，并在现场进行张贴，载明拒不履行的法律责任及惩罚措施。

 对什么企业采用禁止令？对什么企业采用执行令？

 对此，昆山市人民法院行政庭法官周游形象地作了说明：“对环境违法行为作出的行为罚，在大体上分为两大类，包括：‘对作为的禁止’，如禁止排污；‘对不作为的责令履行’，如大气治理设施必须要在生产时保持正常运行。针对前者，我们发布禁止令，对于后者，我们发布执行令。二者构成一个完整的令状体系，共同规制环境保护行为罚的执行。”

 “积极探索环境保护执行令制度，是为解决行为罚执行难问题所作的一个大胆创新，其核心目标是完善行为罚执行力的法律责任体系。可以直观地看到，环保令状制度清楚载明了拒不履行义务的法律责任及惩罚措施，体现了司法强制力。”周游说。

 昆山市人民法院还积极加强审判队伍专门化建设。据了解，为推进环境案件“三审合一”集中审判工作，昆山市人民法院在成立环境保护合议庭之初，就以行政审判庭庭长为审判长，刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭各抽调一名业务骨干任命为合议庭成员，力争打造一支政治强、业务精、素质高的专业化审判团队，集中精力开展环境案件的审理工作。

 专家说法

“三审合一”尚存哪些问题？

 建议提高法官专业水平，统一诉讼主体资格标准和扩大案件受理范围

 中国环境报记者霍桃 李成思

 近年来，不少地方法院对“三审合一”环境案件的审判模式进行了实践探索，不少环境法学者对此持积极态度。

 针对“三审合一”的审判模式，北京大学教授汪劲介绍说，从司法实践来看，大多数环保法庭都打破了传统的民事、刑事、行政案件分类法，实施了“三审合一”或“四审合一”的审判模式。

 据了解，在环保法庭的设置上比较先进的如贵阳、昆明、无锡3家环保法庭均采取了“四审合一”模式。这种体制有其特有的优势。

 汪劲介绍说，也有一些不同的声音，如“四审合一”是不是就成了一个法院了？什么职能都统一到一个庭里是否妥当？

“至少‘三审合一’是合适的。”汪劲说，因为环境资源类案件是以结果为导向，与传统民事、刑事、行政审判庭设置的机理、方法、理论、原则都是不一样的，“三审合一”将同类案件集中管辖，有利于统一审判标准、统一裁量尺度、提高法官专业素质、提高案件质量。

 针对环保法庭的审判模式及业务范围等问题，中国政法大学教授王灿发强烈建议实行“三审合一”。

“这可以充分使得环境资源审判具有专业化，可以提高案件审判质量。”王灿发说，关于业务范围，有一点需要专门提出，即土地开发利用的案件应由环保法庭审理。原因是土地的开发利用对于生态的影响非常大，如果土地类案件不放到环保法庭里是不完整的，当然土地类案件中涉及房地产争议的除外。

 武汉大学法学院教授王树义提出了目前“三审合一”模式下出现的问题。

 王树义认为，主要体现在审理环境资源保护诉讼案件对法官的专业水平要求较高，而目前现实情况与这一要求还存在一定差距。

 据王树义介绍，同时，目前我国三大诉讼法均未制定统一的环境诉讼主体资格标准，各地各级法院均是依据各地地域情况确定相对应的诉讼主体资格标准，造成标准不统一，加上法院长期按照专业类型划分审判庭，各业务庭法官之间缺乏沟通交流，可能会导致环境审判出现同案不同判现象。

 除此之外，环境诉讼立案管辖规定和所设定的受案范围也不尽相同，虽然各地各级法院均实行严格的立案审查制度，但却没有一个公开明确的立案审查标准，迫切需要予以统一和明确。

 为此，王树义建议应该统一诉讼主体资格标准和扩大案件受理范围，根据社会发展和环境治理的现实需要逐步拓展，还要改进案件管辖制度和统一司法裁判尺度。“只有适当提高环保法庭管辖级别和合理拓展管辖区域才能妥善解决环保法庭目前‘少案可审’甚至‘无案可审’的困境。”王树义说。

 法官建议

“三审合一”可否复制？

 推行环境司法专门化，建立健全刑事、民事和行政环境案件集中审理的“三审合一”模式势在必行

 中国环境报记者霍桃

 由中华环保联合会、江苏省高院、国家司法文明协创中心、武汉大学环境司法研究所联合主办，常州市中级人民法院承办，江苏省法学会协办的第四届环境司法论坛日前在常州落下帷幕。

 本届论坛以“创新环境资源审判机制推进生态文明建设”为主题，吸引了来自全国18所高校、12个省高级法院、20个市中级法院的代表以及国内外环境法学专家、法官、检察官、律师、新闻媒体及其他特邀代表近150人参加。

 论坛上，环境司法专门化一题引发热议，20余位环境法学专家、法官代表围绕“推进环境资源审判专门化”的问题进行经验交流和主旨发言并展开了热烈讨论。

1各地有何实践？

 积极探索环境资源刑事、民事、行政归口审理的“三审合一”模式

 最高人民法院副院长奚晓明表示，今后要有序推进审判机构专门化的建设，建立环境资源审判机构，案件数量不足的，可以成立环境资源合议庭。环境资源专门审判机构建立以后，要建立一支法官队伍，适度引进专门人才并加大对现有队伍的培训力度，打造一支专家型的法官队伍。

 奚晓明强调，特别是积极探索环境资源刑事、民事、行政归口审理的“三审合一”模式，与知识产权审判在全国领域内实现“三审合一”相仿，环境资源审判也需要进行这方面的探索，并建立与行政区划相分离的管辖制度，满足资源环境类案件的需要。

 据了解，单个环境事件可能包含民事、行政、刑事中的两类或两类以上法律关系，具有综合性和复合性的特征，而传统的三大诉讼分立的审判模式，有可能造成环境纠纷在民事、行政与刑事裁判中产生冲突或矛盾，从而出现司法标准不统一的结果。因此，多地法院探索实行了“三审合一”的模式，集中审理刑事、民事、行政等3类案件中全部或部分类型案件。

 江苏、山东、湖北等地的法官代表总结认为，实践证明，这种模式既可以统一环境资源案件审判的司法理念和裁判标准，提高案件质量，又能够发挥三大审判在环境法律保护上的整体合力，提高审理效率，还有利于加强专业化审判队伍的建设，优化审判资源。

2有何优势，为何推行？

“三审合一”源于知识产权审判，环境审判也可以遵循实践

 江苏省高级人民法院院长许前飞结合实践经验，对“三审合一”模式作出认可。许前飞认为，认为推行环境司法专门化，建立健全刑事、民事和行政环境案件集中审理的“三审合一”模式势在必行。

 许前飞认为，一方面，环境案件专业性、技术性强，审理程序比较复杂，环境污染和生态破坏具有长期性、潜伏性、一旦损害发生则难以逆转的特点。如果按照传统的诉讼原则审理环境案件，容易导致案件处理的偏颇。

 另一方面，确立环保专业审判机制，设立环境保护审判法庭或环境案件合议庭，采取刑事、民事、行政“三审合一”运行模式，统筹协调解决审判实践中的问题，统一裁判尺度集中管辖环境案件，有利于培养法官审理环保案件的专业能力，提高环境案件的效率和科学性。

 许前飞说：“资源环境案件审判机构专门化已初步得到实现，关键在于专门化机构怎么运作，也就是‘三审合一’。”

据介绍，同一个事实，民事审判认定不构成侵权，但刑事裁判认定构成犯罪的情况并不少见。如果集中由一个专业部门审理，可以在把握标准上不至于出这种看似荒唐的结果。

“三审合一”对法官在审理资源环境案件中如何把握尺度、如何统一在刑事、民事、行政案件中各自不同的证明标准很有意义。

 许前飞认为，这个模式是从知识产权审判带来的，环境审判应该也可以遵循这个思路去实践。从当前阶段来看，应该采取专业合议庭和专业审判庭的方式，随着发展，环境专门法院也是一个方向。

3实行应有哪些保障？

“三审合一”的环境法庭应该拥有相应执行权和救济工具

 武汉市中级人民法院法官陈学敏表示：“实现环境正义不仅仅需要在解决争议时有公开、高效的程序，针对争议所做的裁决能够得以执行才算走完了整条正义之路，因此一家环境法院（庭）必须拥有充分的救济选择权和强制执行权。”陈学敏认为，实行“三审合一”环境法院庭应有最为宽泛的执行权和救济工具。

 陈学敏说，“三审合一”的环境法院（庭）应该拥有以下执行权：

 第一是禁止令。目前，环境法庭适用的禁令主要有4种，即防止性禁令、恢复性禁令、持续性训令及预防性禁令。禁令贯穿一个案件的始终。

 第二是损害赔偿。环境法庭最常使用的救济措施就是给予经济性损害赔偿。一般来说，损害赔偿有3种，包括补偿性损害赔偿、惩罚性损害赔偿和自然资源损害赔偿。

 第三，刑事制裁。包括监禁、罚金、对受害人作出赔偿甚至死刑。他特别指出，从国际上看，很多法官认为一些创新性的执行方式在纠正伤害、恢复环境和防止今后的违法上比传统方式要有效的多。

4如何全面推开？

 建议完善程序规则与审判运行机制设计

 山东省东营市中级人民法院环保庭庭长杨秀梅介绍了东营环境保护审判法庭的工作机制。她建议各地法院可以结合本地实际情况，继续进行“三审合一”方面的有益探索，特别是加强建立与行政区划适当分离的环境资源案件集中管辖制度，未实行环境资源案件归口审理的地方，则应注重加强刑事、民事、行政审判机构之间的业务协调与沟通，避免对同一环境侵害行为作出相互矛盾的认定。

 论坛之后，许多法学专家、法官代表一致同意，环境资源纠纷的特点决定了环境诉讼案件具有关联与交叉、公益与私益的交融特性，相对于传统的三大诉讼分立审判而言，建构“三审合一”审判模式能够较好地克服传统司法审判模式无法对环境资源纠纷综合性一体化解决的问题。

 同时，法学专家、法官代表还建议完善程序规则与审判运行机制设计。包括结合司法公开三大平台建设进一步建构环境资源诉讼案件的审判管理流程的程序规则设计，改进和完善环境司法交叉案件的审判程序设计，建构环境民事公益诉讼案件的审判程序规则设计等。